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环境税法的环境经济政策问题
引导语：8月29日上午，全国人大常委会召开第二十二次会议，《中华人民共和国环境保护税法(草案)》首次与公众见面。
环境税法的几个环境经济政策问题
文/李志青
来源：《中国环境报》2016/9/7，原标题为“环境税立法需关注的环境经济问题”.
8月29日上午，全国人大常委会召开第二十二次会议，《中华人民共和国环境保护税法(草案)》首次与公众见面，这个草案一出，引起诸多争议，最大的几项争议在于，如何处理环境税与污染费的关系，如何有效落实和执行环境税法，以及如何协调不同的部门等等。在笔者看来，环境税法集中体现了全球环境治理在过去半个世纪以来的主要成果，将政府的力量与市场的机制有效加以结合，堪称是环境经济政策的“集大成者”。《中华人民共和国环境保护税法(草案)》的推出意味着，十八大以来，国家在绿色发展和环境保护的改革进程上已经进入非常关键的实操阶段，其影响将远远超过之前有关的环境经济政策。因此，如何在全民共识的基础上完成本次环境税法的立法工作至关重要。
值得注意的是，在人大常委会审议过程中，财政部长楼继伟做了几点立法说明，尽管楼部长的说明言简意赅，但其背后所体现的环境经济政策思想却非常深刻并且重要。
第一，“税负平移”兼顾经济与环境的双重需要;
新的环境税作为一个税种，其征收来源却并非新设，而是几大传统的污染物排放，包括大气、水、固废和噪音，对于这些污染物，我们早在二十多年前就已经开始采取“污染费”的办法进行经济上的管控，也就是说，无论是污染费，还是环境税，其本质都是典型的环境经济政策工具，也就是为环境污染进行“定价”。，只不过，从费到税，公共政策的实施在治理框架上发生了变化，这样的变化自然会引起环境与经济间关系的演变。
其中，最为重要的演变在于，环境对于经济的约束性更大了，正如楼部长所言，环境税将克服污染费的种种弊端，从而固化以及强化环境污染的经济负担，就此而言，这样一种制度上的演变，极有可能会在根本上促动和引发经济增长和发展方式的转变，而在短期，也有可能会造成经济在结构上的阵痛，即，原先不需要负担的成本现在显性化了，企业的环境排污成本相对提高了。
正因此种可能，所以，在环境税法中，有必要强调“税负平移”的原则，这在一定程度上是在“保护”经济，使得经济主体避免在环境税开征之后出现大规模成本上升的情况。换句话说，税负平移是在环境税的幅度上给予市场一个准确的预期，那就是，新的环境税在税负水平上不超过原先的污染费规模。
而与此同时，环境税法的另一重信号在于，该由排污主体缴纳的环境补偿成本还是必须缴纳，由于税收权力在中央，因此，地方政府无法再实行有针对性的污染“差别定价”，也就是无法再通过减免污染费的方式进行“地方保护”了。
当然，如果在环境税法中只是实行简单的税负平移，那么在某种程度上是较大地照顾了经济端，而从环境保护的角度看，这样的税负水平显然无法满足新的发展需要，要想真正从根子上积极创造环境保护的有利条件，理应还原相关的外部成本，并予以内部化。而要做到这一点，原先的污染费，其费率和总规模显然都是偏低的，即便满额征收，也未必能与其相对应的庞大环境成本相匹配。为此，我们有必要注意到楼部长发言中的第二层意思，那就是“税负上浮”。
二，“税负上浮”适应动态调整趋势
事实上，环境税法一旦开始实施后，碰到的首要问题就是税率的动态化调整，按照当前公布的税法草案，其中规定了每项污染物的单位税率，从理论上来看，按照污染费的费率来确定环境税的税率，这个做法本身值得商榷，即便退一步，在短期内，目前规定的税率是合理的，但在中长期肯定是会和实际情况脱节，一则是因为经济本身会出现变化，比如通胀、地区发展差异等因素，二则是因为环境污染的边际成本也会出现变化，总体上而言，无论是经济上的变化，还是环境上的变化，都会推动环境污染边际成本的上升，对此，如果环境税率一成不变，脱离现实情况，就极有可能落入“环境税陷阱”中，即征收环境税反而会刺激环境污染的加剧。
针对这一挑战，最有效的解决办法就是对环境税率建立动态化调整机制，在立法过程中就充分考虑环境污染成本的差异性，要为这种差异性预留空间。因此，在环境税法中，允许各地区在基准税率的基础上结合具体需要进行适当上浮，这是对上述差异性的一种呼应，地方政府可以通过提高环境税率来加大环境保护的力度。
当然，有关“税负上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改进的余地。其中，最大的瑕疵在于，税负上浮后，税负的归属问题不明确，如果说基准税率都是上交给中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之间进行划分，而这个划分依据将会在很大程度上决定地方政府在环境税率上的最终上浮决策;有关这一点，近期国务院同步公布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)中似乎做了一定的思考，但仍未有定论。此外，基于“税负上浮”的自愿原则，那么，环境污染边际成本较高地区将拥有较大的上浮空间，以及相应较大的自由裁量权和弹性，这意味着这些地区将有可能因为执行最低的基础税率而获得税收上的“比较优势”(或者较低的实际税率)，相反，那些环境污染边际成本较低地区，他们在环境税率的执行上则完全是刚性的(这些地方无法承担较高的环境税率)，进而这些地区将在税收上承担相对较高的成本，并波及地方经济竞争力。另外，目前的“税负上浮”仍然是静态的，没有与经济发展阶段相挂钩，对于同一个地区，随着经济的演进，显然需要在不同阶段实施不同水平的税率，一般而言，在经济增长初期，这个税率可以较低，而在经济增长的中期或者高级阶段，实际的环境税率水平应该逐步提高，这样才能符合整体经济结构转型和调整的需要。
对此，比较理想的税率原则是，要从维护地区经济竞争力和平衡地区间“实际税负”水平的角度出发，对环境税率进行动态调整。除了在地区间执行差别化的税率之外，环境税率还有必要与主要经济指标挂钩，来真正反映不同空间、不同时间上环境污染外部成本的水平。
三，“税负征管”提升环境治理能力
与税负平移有关的另一个环境经济问题是治理框架问题，主要体现为部门间的分工与协调机制问题，随着税负的平移，污染费/税的主管单位从环保部移至财政部，作为财政税务方面的职能部门，财政部在税费征收和管理上必定可以较好的胜任，不过，应该说，环境税的复杂性远超过其他税种，单靠财政部目前的征管力量还是有点勉为其难，故而需要环保等部门的支撑，尤其是在标准、技术、识别等层面上给予强力支撑，即环境与经济部门之间需要通力合作，但仍存在诸多问题。
其中，从治理的角度看，最大的挑战在于，环保部门的环境事权与财权将出现分离，环保部门仅承担事权，而没有财权，而财政部门则归拢了财权，却不承担事权。与此同时，环境事权的现状是分散在不同层级和不同部门之间，这会否加剧环保事权在执行上的困难?以及出于部门利益的最大化而造成环保事务与环境税务征管上的脱节?这些问题都将有待于我们进一步的研究和探索。而理顺税负征管过程中的诸多问题，将有利于我们进一步提升国家的整体环境治理能力。
总之，环境税法的制定关涉重大，应在上述“税负平移”，“税负上浮”和“税负征管”等三个主要的环境经济政策领域开展广泛的讨论和研究，凝聚共识，形成最终的法律文本。
(李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任)
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