解读促进创业投资发展税收政策

时间:2018-01-09 编辑:浩浩 手机版

  2月15日,财政部、国家税务总局联合下发了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》(财税[2007]31号)。这项重要激励政策的出台,标志着中国创投行业正迎来一个蓬勃发展的春天

  《通知》指出,创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上(含2年),符合规定条件的,可按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣该创业投资企业的应纳税所得额

  我国从1984年即开始探索发展创业投资。

  1999年,在全球新经济浪潮的推动下,在国内“科教兴国”战略的鼓舞下,我国曾掀起过一次短暂的创业投资热潮。

  2000年,受网络泡沫破灭的影响,加之缺乏必要的法律制度和政策扶持的支撑,我国的创业投资业很快进入寒冬。

  从2001年到2004年,创业投资机构数量和创业投资资本数量几乎是持续性地负增长。

  2005年11月,国家发展改革委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《创投企业管理办法》),不仅为创业投资基金提供了特别法律保护,而且为制定一系列配套政策提供了法律依据。

  遵照国务院领导“要抓紧制定配套政策”的批示要求,在国家发展改革委和科技部的参与下,财政部和国家税务总局经过一年多的研究论证和反复修改,终于在2007年2月15日联合下发了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》(以下简称《税收政策通知》)。《税收政策通知》作为《创投企业管理办法》的重要配套政策之一,必将对我国创业投资业发展产生积极而深远的影响。

  运用税收政策激励创业投资 是发展创业型经济的必然要求

  随着规模经济日益让位于系统经济,创业型企业在现代经济中的作用越来越突现,以至于管理学泰斗德鲁克在1984年就指出:现代经济正在从大型公司主宰的经济向创业型经济转变。

  创业投资作为“支持创业的投资制度创新”,通过培育和扶持创业型企业,对于促进创业型经济发展具有重要意义。但是,创业型经济发展所带来的扩大社会就业、提升自主创新能力、转变经济增长方式等社会效益,并不能内化为创业投资的经济效益。由于创业投资具有高风险性和规模不经济性,在其对创业企业进行投资后还往往处于权利义务不对称的弱势地位,因此仅仅依靠市场机制来将社会资本转化为创业投资资本往往要面临市场失灵问题。

  针对创业投资所具有的正外部性和市场失灵问题,不少国家都出台了一系列专门针对创业投资的扶持政策。在种类繁多的政府扶持政策中,税收激励政策已经被证明为效率最高而且不会导致创业投资基金治理机制扭曲的扶持政策之一。

  例如,在创业投资业最为发达的美国,虽然在有识之士的推动下早在1946年就设立了第一家创业投资公司,但是其后13年里无人模仿设立第二家创业投资公司。

  1958年,联邦政府推出“小企业投资公司计划”,通过提供低息优惠贷款,支持民间设立“小企业投资公司”后,专门投资小企业的创业投资基金才得以发展起来,并促进了整个创业投资行业迅速起步。但是,由于美国在1969年将资本利得税率从25%提高到49%,结果严重阻碍了美国创业投资业的发展。直到1978年将资本利得税率降低至28%,1981年进一步降低至20%,创业投资才又得以迅速复苏。到1986年美国创业资本额达241亿美元,是税制改革前的10倍。特别是为了鼓励不发达地区创业投资业的发展,联邦政府还于2000年推出《新市场税收抵免方案》,对投资低收入地区的“社区发展基金”满7年的,可从联邦所得税中获得相当于投资额39%的税收抵免。

  近年来,美国一些欠发达地区的创业投资业之所以迅速起步,还得益于不少州政府出台了比联邦政府更有力的税收激励政策。例如,在印地安那州、佛蒙特州和西弗吉尼亚州等州,合格创业投资基金的投资者可按其对基金投资额的20%到30%申请所得税抵免。在路易斯安那州,为吸引保险金进入创业投资领域,对投资于合格创业投资公司的保险公司,可按投资额的100%~120%提供公司税抵免。在科罗拉多、佛罗里达、密苏里、纽约和威斯康星等州也都有类似税收政策。

  英国目前已成为世界第二大创业投资国,其创业投资规模几乎占整个欧洲的一半,居遥遥领先地位。

  据经济合作与发展组织统计,2001年英国针对处于起步和扩张期创业企业的创业投资占GDP的比重虽然名列第四位,但包括管理层并购在内的创业投资占GDP的比重却名列前茅,远远超过美国。其重要经验是先后出台了三项针对创业投资的税收激励计划。例如,为鼓励个人通过创业投资基金间接从事创业投资,1995年出台了“创业投资信托计划”,对专门从事创业投资的“投资信托”(本质上是以股份有限公司形式设立的创业投资基金),给予三方面税收优惠:(1)创业投资公司免缴资本利得税;(2)个人投资者从创业投资公司的所得(包括红利收益所得和处置创业投资公司股权的资本利得)免缴所得税;(3)对于持有创业投资公司股份超过3年的个人投资者,可以按其投资金额的20%,抵免个人所得税。为鼓励大型实业类公司从事创业投资,2000年出台了“公司创业投资计划”。

  该计划规定,开展创业投资业务的实业公司可获得以下税收优惠:(1)如果投资于小型加工贸易类企业并持股3年以上,公司可获得相当于投资额20%的公司税抵免;(2)如果将投资所得再投资,公司可延迟缴税;(3)如果在处理创业投资计划时出现损失,公司可以从其公司收入中扣除损失,以减少税基。

  加拿大是创业投资业的后起之秀。1995年以后,在税收优惠等政策的激励下,其创业投资业才快速发展起来。

  据统计,到2001年,加拿大针对处于起步期和扩张期创业企业的创业投资占GDP的比重已列居世界第二。为拓宽创业资本的来源,鼓励雇员依托工会组织,投资设立“劳工创业投资公司”,联邦政府对投资者实行相当于投资额15%的税收抵免。此外,一些省政府还另外对“劳工创业投资公司”的投资者实行地方税收抵免。

  例如,在安大略省和魁北克省等省,还对投资者按相当于投资额的15%提供省政府税收抵免。为改善区域内起步期企业的融资环境,不少省份对其他类型创业投资公司也制订有税收优惠政策。例如,在不列颠哥伦比亚省,对持有注册创业投资公司股份的当地投资者,可以获得相当于投资额30%的个人或公司税抵免。

  韩国的创业投资业在1990年代早期几乎为空白。1998年,韩国政府通过税收激励等政策,大力促进创业投资业发展。到2001年,韩国针对处于起步期和扩张期创业企业的创业投资占GDP的比重,在OECD成员国中已名列第三。其重要经验是对创业投资实行双重激励:一是对创业投资基金的投资者,凡投资于创业投资基金的公司和个人,如果持有份额满5年,都可获得相当于投资额15%的合并所得税抵扣。

  此外,从创业投资基金所得的红利收入,无论是对个人投资者还是公司投资者都免于缴税。对处置创业投资基金所得的资本利得收入,个人投资者可免于缴税;如果创业投资基金按合伙型设立的话,公司和机构投资者从处置创业投资基金份额所得的资本利得收入也可免于缴税。二是对创业投资基金本身,凡从投资起步期企业和创业企业所得红利,均免缴公司所得税;处置所持创业企业股权的资本利得免于缴税;出于投资目的对企业进行收购的,在处置所持企业股权时还可免缴证券交易税。此外,如果创业投资基金按公司型设立的话,基金可以在缴税前,从公司所得中扣除投资损失的50%.

  我国台湾地区的创业投资业之所以能够在20世纪80年代迅速起步,并于90年代蓬勃发展,也得益于当局出台了税收激励政策。

  按照1983年出台的《创业投资事业管理规则》及相关税收政策,经财政部核准设立的创业投资公司,除创业投资公司本身免征资本利得税之外,对投资创业投资公司满两年的股东,按所投资金额的20%抵免其个人或法人的所得税。2000年台湾取消创业投资税收优惠政策后,新设立的创业投资机构及新增资金规模即急剧下滑。这种情况反面说明了创业投资税收优惠政策对创业投资业发展的重要作用。

  作为市场环境欠佳的后发展国家,我国更有必要通过税收等方面的激励政策来促进创业投资业发展。但是,长期以来,创业投资企业不仅得不到税收优惠,反而在一些方面受到歧视。

  例如,证券投资基金可以按信托型设立,信托基金本身不作为纳税主体或是可以通过相应办法合理避税。创业投资基金为适应投资于未上市企业的需要通常要按公司或有限合伙形式设立,在目前社会信用环境下公司形式将在相当长时期里作为主流形式,但以公司形式设立创业投资基金必须被作为纳税主体。

  再如,个人投资于上市公司股票时,其所获股息红利所得可享受减半征收个人所得税政策。但个人投资于创业投资基金股份时,其所获股息红利需全额纳税。在这种背景下,出台专门针对创业投资的税收政策,以减轻创业投资的税收负担,就更为迫切。

  新出台税收政策所体现的五大原则

  新出台的促进创业投资企业发展税收政策较好地体现了以下五大原则:

  (一)税收优惠方式适应创业投资特点

  创业投资基金具有投资项目失败概率高的特点,平均看来,是1/3失败,1/3持平,1/3获得成功。从失败项目创业投资基金根本就得不到收益,因此如果采取传统的所得税减免优惠方式,创业投资基金并不能得到实际好处。创业投资的周期通常较长,非要等到有了收益才对所实现收益进行税收减免,投资者往往缺乏耐心。所以,《税收政策通知》明确按投资额的一定比例核定应纳税所得抵扣额的优惠方式。这样,即使是对今后可能失败的项目,也可以在投资过后申请核定一定的应纳税所得抵扣额度,用于抵扣盈利项目的应纳税所得。由于申请核定应纳税所得额度不必等到基金从投资项目获得收益之时,因而也有利于基金从事相对长期的投资。

  考虑到创业投资的年收益率具有较大的波动性特点,尤其是在尚未有高收益投资项目成功退出前的相当长时期里将处于亏损状态或收益比较低的状况,《税收政策通知》还规定:按投资额的一定比例所计算得的应纳税所得额抵扣额,在当年不足抵扣的,可在以后纳税年度延续抵扣。与目前税法对其他企业亏损弥补的期限为5年相比较,这项政策应该是一项有益突破。

  (二)税收优惠环节适应我国现行税收政策体系国情

  在国外,对创业投资的税收优惠虽然主要针对通过创业投资基金间接从事创业投资,但也有一些国家还针对个人和非专业机构直接从事创业投资的情形。考虑到后者具有分散性和变动不居性等特点,在现行税收征管体制下对其实施税收激励的操作难度大(即使在国外,对后者实行税收优惠的激励效果也不佳),《税收政策通知》仅针对通过创业投资(基金)企业间接从事创业投资。

  由于所得税是收益税种,所以在按照收益主体确定征税主体的国家,通过创业投资基金间接从事创业投资要涉及创业投资基金所得税和投资者所得税这两个环节的税负问题。相应地就有必要在创业投资基金和创业投资基金的投资者这两个环节都给予税收优惠政策。但是,联系到我国现行税收制度,根据2000年发布的《国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》,我国对企业从事股权投资的收益实际上已经较好地解决了双重征税问题,即企业从事股权投资的收益如果在上一个收益主体已经足额缴纳所得税的,企业就无需再缴纳所得税。考虑到创业投资基金的主要投资者是包括保险公司、证券公司、商业银行在内的各类企业,《税收政策通知》就不再涉及投资者环节,而是集中在创业投资基金环节,允许创业投资基金按对外投资额的一定比例申报应纳税所得抵扣额。

  (三)税收优惠力度适中

  《税收政策通知》对创业投资企业按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣应纳税所得额。以目前实行的33%企业所得税率折算,可抵扣的税额相当于投资额的23.1%;以2008年《企业所得税法》实施后的25%企业所得税率折算,可抵扣的税额相当于投资额的17.5%.优惠力度应该是比较适中的。虽然单纯看所得税抵扣力度,无法与大多数创业投资发达国家与地区相比,但是联系到根据2000年发布的《国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》,如果创业投资企业在进行应纳税所得抵扣后,按照足额税率核缴余额部分的所得税,企业投资者将无需再缴纳所得税,这种综合效果应该能够显著降低投资者特别是企业投资者通过创业投资基金间接从事创业投资的总税负。因为,创业投资的平均投资周期通常为3年,按投资额的70%计算应纳税所得抵扣额度,实质上可以使年均内部收益率(而且是扣除亏损和管理成本后的年均内部收益率)不超过19.35%的创业投资基金,在其整个存续期内不用缴纳任何所得税。而且,如果投资者是企业的话,其从创业投资基金所得也无需缴税。

  从国外创业投资基金业绩表现看,虽然在某个时期年度内部收益可能高达50%甚至以上,但是在整个存续期年均内部收益率超过20%的基金占全部基金的比例并不高。

  (四)税收优惠条件体现鲜明的政策导向性

  为了体现税收优惠的政策导向性,国外对享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金,通常要求其主要投资于最需要国家扶持的处于创业前期的中小企业。由于国外通常是在投资者环节,按投资者对整个创业投资基金的持股金额的一定比例,来计算所得税抵扣额度,因此,从公平享受税收优惠角度考虑,还要求创业投资基金投资中小企业的资金不低于某个统一规定的比例(通常为70%)。但由于政策法律都要讲究可操作性,而科技含量是一个无法准确界定的特质,所以,国外通常并不规定享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金必须将多大比例资金投资于科技型企业,而是通过规定创业投资基金只能以股权投资等形式投资中小企业来间接促进创业投资基金增加对中小高新技术企业的投资(由于以股权形式对中小企业进行财务性的创业投资势必具有高风险性,所以创业投资基金自然会选择具有高收益的成长性科技企业进行投资)。

  结合我国国情,《税收政策通知》要求创业投资企业统一按“对中小高新技术企业投资额的70%”来申报应纳税所得抵扣额度,而且对中小高新技术企业的投资期限应达到2年及以上。用所投资企业的规模和科技含量双重标准作为创业投资企业享受税收优惠的条件,其政策导向性比国外多数国家都更为鲜明。

  此外,为了促进创业投资行业品牌的形成,避免非专业性机构也来备案成可以享受税收优惠政策的创业投资企业,《税收政策通知》还要求创业投资企业在按前述条件申报应纳税所得抵扣额度时,必须满足两个前提条件:

  (1)经营范围符合《创投企业管理办法》规定,且工商登记为“创业投资有限责任公司”、“创业投资股份有限公司”等专业性创业投资企业。考虑到在2005年11月15日《创投企业管理办法》发布前,一些创业投资企业已经使用“风险投资公司”、“科技投资公司”、“产业投资(基金)企业”等称谓,对这些创业投资企业不强行要求其更改称谓,但经营范围须符合《创投企业管理办法》规定。

  (2)遵照《创投企业管理办法》规定的条件和程序完成备案程序,经备案管理部门核实,投资运作符合《创投企业管理办法》有关规定。鉴于按照《创投企业管理办法》,备案管理部门必须对备案创业投资企业进行年中不定期检查和年后定期年检,备案管理部门的核实材料应该能够保证只有真正按照《创投企业管理办法》规定投资运作的专业性创业投资企业才能享受税收优惠政策。

  (五)税收优惠政策实施不影响创业投资企业可以自主投资各类未上市创业企业

  国外一些国家在创业投资基金环节规定其对中小企业的投资比例的做法,虽然较好地体现了政策导向,但实践证明也在一定程度上人为制约了创业投资基金的发展空间。毕竟创业投资作为一种市场化的投资方式,既不必然只投资创业早期企业,更不必然仅投资科技型企业。由于创新创业浪潮具有周期性,对投资比例限制过死,在创新创业浪潮的低谷时期,创业投资基金就必然会因为缺乏合适的投资案源而人为萎缩,从而导致创业投资业的发展具有较大的波动起伏。特别是在我国台湾地区,按照《创业投资事业管理规则》和有关税收政策,创业投资基金只有将70%以上的资金投资于符合科技型企业标准的创业企业才可获得税收抵扣。在台湾创业投资业起步之初,由于基金总规模不大,加之半导体等领域的技术革命给创业投资带来了大批投资案源,这种投资比例限制并不成为问题。但随着台湾创业投资业的不断壮大,台湾创业投资界普遍要求政府取消对创业投资基金投资方向的比例限制,允许创业投资基金可投资所有未上市企业。

  吸取国外特别是我国台湾地区的教训,加之考虑到在创业投资基金环节,按其对中小高新技术企业投资额的70%这一统一比例来计算应纳税所得抵扣额度,已经能够体现“多投资中小高新技术企业,多享受所得税抵扣”的激励导向,《税收政策通知》不再要求创业投资企业必须将多高比例资金投资于中小高新技术企业。这样,在科技革命和创业浪潮的上升时期,创业投资基金为了获得较多的所得税抵扣,将增加对中小高新技术企业的投资;在科技革命和创业浪潮的低谷时期,创业投资基金又可以在相关行业寻找规模较大的企业进行投资,以维持可持续发展。

  根据中国国情,对“中小高新技术企业”的标准也确定得比较适当:企业规模按投资之时的规模核定(职工人数不超过500人,年销售额不超过2亿元,资产总额不超过2亿元);企业技术含量可待企业被投资后的任何一个时候核定,即在投资之时被投资企业不一定已经达到高新技术企业标准,而是可以在投资培育一段时间后才达到以下标准:当年用于高新技术及其产品研究开发经费占本企业销售额的5%以上(含5%),技术性收入与高新技术产品销售收入的合计须占本企业当年总收入的60%以上(含60%)。

  新出台税收政策 将带来的积极影响和有待弥补的几点缺陷

  2005年11月《创投企业管理办法》的出台曾被业界誉为中国创业投资业在经历了漫长寒冬后的一声春雷。而创业投资税收政策一直被业界期盼为春雷后的第一场春雨。如今,在期盼了1年多时间后,这场春雨终于得以降临。虽然来得迟了些,但它对我国创业投资业的影响将是深远的。

  一是由于显著降低了创业投资基金的税负,创业投资基金将成为境内外资金流的洼地,而吸引社会资金的流入。

  二是由于包括保险公司、证券公司、商业银行在内的各类企业投资设立创业投资基金,不仅基金本身通过所得税抵扣基本上可以实现免于缴税,而且企业从基金所得也无需缴税,因此,各类企业从事创业投资的热情将被最终激励起来。

  三是由于只有经备案管理部门不定期检查和定期年检后核实的专业性创业投资企业才能申报所得税抵扣,将极大地促进创业投资企业的专业化运作,改变目前创业投资机构既做创业投资又做证券与房地产投资的不规范局面。

  四是由于创业投资企业只能以“对中小高新技术企业投资额”来申报所得税抵扣,这将有效激励创业投资企业增加对中小高新技术企业的投资,从而更好地发挥创业投资支持中小企业技术创新的作用。

  五是由于并未规定创业投资企业必须将多高比例资金投资于中小高新技术企业,使得我国的创业投资基金能够在未上市企业范围内自主选择投资空间,因而可以避免国外与我国台湾地区那样大起大落情况的发生。

  但是,就象任何政策法律由于必须讲究可操作性,因而不可能兼顾所有的方方面面一样,《税收政策通知》也存在一些缺陷,需要通过相关措施予以弥补。

  (1)《税收政策通知》虽然要求用于申报应纳税所得抵扣额度的“对中小高新技术企业投资额”的投资期限为2年以上(含2年),但由于抵扣额度并不与投资期限挂钩,因而不利于激励对企业进行长期投资的积极性。为了在存续期内能够进行多轮投资,以便多次申报所得税抵扣额度,创业投资基金将尽可能选择满2年就可退出的投资项目。对投资周期往往要5年及以上的处于对创业早期特别是种子期企业,创业投资基金的积极性就可能不高。对这一缺陷,有待于借鉴国际通行做法,通过设立政策性创业投资引导基金和政策性创业投资风险补偿基金来弥补。

  (2)《税收政策通知》所明确的应纳税所得抵扣仅仅是针对创业投资企业,对创业投资企业的投资者并没有税收优惠。按照2000年发布的《国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》,如果创业投资企业的投资者是企业的话,自然是既在创业投资企业环节享受了所得税抵扣,又不需要在投资者环节缴税。但是,如果投资者是个人的话,其从创业投资企业所得仍然需要按照20%的税率缴纳投资所得税。若是在创业投资企业环节应纳税所得没有被抵扣完,个人投资者实际上还需要在创业投资企业环节承担一定程度的税负。因此,《税收政策通知》并没有解决个人投资者通过创业投资企业间接从事创业投资的双重税负问题。由于个人通过专业性创业投资企业间接从事创业投资的总税负将高于或至少是等于个人直接从事创业投资的税负,这势必影响个人通过专业性创业投资企业从事创业投资的积极性。为弥补这个缺陷,建议地方政府能够针对个人通过创业投资企业间接从事创业投资的情况,以适当方式给予一定的财政补贴。

  (3)虽然《创投企业管理办法》规定创业投资企业可以按公司或法律规定的其他企业组织形式设立,但由于按照新修订的《合伙企业法》,合伙企业本身不再作为纳税主体,而是在合伙人环节分别缴税,因此,《税收政策通知》所明确的在创业投资企业环节核定应纳税所得抵扣额度的做法,对以有限合伙形式设立的创业投资企业没有意义。由于通过有限合伙制创业投资企业间接从事创业投资,在投资者环节仍需按足额税率缴纳所得税,因此,实际税负将高于通过公司制创业投资基金间接从事创业投资。根据修订后的《合伙企业法》以及新修订的《个人所得税法》及新制定的《企业所得税法》,目前对有限合伙制创业投资基金实行税收优惠具有较大的难度。比较现实的办法是以公司形式设立和运作创业投资基金,同时对公司制度进行创新。借鉴德国、澳大利亚和我国台湾地区的经验,以公司形式设立创业投资基金不仅能够建立有效的公司治理结构,而且同样可以设立业绩激励机制和风险约束机制。如果对公司制度进行必要的简政放权式改革,还可兼具有限合伙制的“简单灵活”特点。

  由于运用税收政策促进创业投资发展在我国还是新探索,今后有必要在《税收政策通知》执行过程中,对有关情况不断进行分析、评估和总结,以便在执行一段时间后进一步完善。

解读促进创业投资发展税收政策相关推荐